Declaración del CIN Sobre la 1254/18
Ante
las preocupaciones expresadas por distintos sectores de la comunidad
universitaria por la publicación de la Resolución 1254/2018 del Ministerio de
Educación de la Nación sobre “actividades reservadas” a los títulos regulados
por el artículo 43° de la Ley de Educación Superior (LES), entendemos que es
indispensable precisar la información que está circulando y despejar algunos
equívocos sobre el objeto y los efectos de dicha resolución, así como acerca
del procedimiento que dio lugar a su aprobación.
1.
Las actividades profesionales para las que habilitan los títulos con
reconocimiento oficial son fijados por las instituciones universitarias en
ejercicio de su autonomía académica e institucional (Art. 29° y Art. 42° de la
LES).
2.
A las actividades profesionales para las que habilita un título se las denomina
“alcances del título” (es lo que anteriormente se denominaba “incumbencias”).
3.
Dentro del conjunto de titulaciones oficiales, la LES distingue un subconjunto
de “títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo
ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo
directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los
habitantes” (Art. 43°). Estas son las carreras regidas por el artículo 43° de
la Ley de Educación Superior.
4.
Las actividades que realicen estos profesionales que puedan implicar un riesgo
directo, bajo su responsabilidad y como resultado de sus prescripciones, se
denominan “actividades reservadas”. El “riesgo directo” se limita a aquellas
actuaciones profesionales que puedan producir un daño o impacto negativo en
alguno de los valores preservados por la ley de manera directa o inmediata. Es
necesario circunscribir el sentido de riesgo directo, puesto que, de lo
contrario, se podría interpretar que cualquier actuación profesional genera un
riesgo a un bien público o un derecho. De allí que solo una parte del conjunto
de alcances y habilitaciones profesionales de un título incluido en el artículo
43° deban ser definidas como “actividades reservadas”.
5.
A diferencia del resto de los alcances de un título y de las habilitaciones
profesionales que son fijados por cada universidad, las actividades reservadas
son definidas y aprobadas por el Ministerio de Educación en acuerdo con el
Consejo de Universidades (CU). Por eso son las mismas para todas las carreras
que ofrezcan esa titulación y deban incluirse de manera obligatoria dentro de
los alcances de ese título.
6.
Estas carreras son evaluadas y acreditadas, dado que los profesionales
egresados de ellas realizan intervenciones que pueden comprometer el interés
público. De allí que la formación que ofrecen deba garantizar idoneidad para la
realización de las actividades reservadas. Esta evaluación se realiza en base a
los contenidos mínimos, la intensidad de la formación práctica y los estándares
que define el Ministerio de Educación en acuerdo con el Consejo de
Universidades (artículo 43° de la LES).
7.
Las actividades reservadas pueden ser compartidas por distintas titulaciones
reguladas, es decir, enmarcadas en el artículo 43° de la LES (Resolución ME
815/2009)
8.
El resto de las carreras y títulos están regidos por el artículo 42° de la LES.
Entre sus alcances no puede incluirse una actividad reservada a algún título
regido por el artículo 43° de la LES.
9.
A lo largo de las casi dos décadas de implementación de estas regulaciones y
siguiendo una interpretación excesivamente amplia del artículo 43° de la LES,
se consideró que la totalidad de los alcances de las titulaciones reguladas por
el Estado debían ser actividades reservadas.
10.
Esto generó una serie de problemas y distorsiones entre los que cabe destacar:
a)
Que en el caso de las carreras reguladas, las universidades perdieron su
atribución de definir los alcances de esos títulos, toda vez que el conjunto de
estos alcances (comportaran riesgo o no) se consideraron “actividades
reservadas”, cuya definición y aprobación, como ya dijimos, es atribución del
Ministerio de Educación en acuerdo con el Consejo de Universidades.
b)
Si a esto se suma que de acuerdo con el artículo 43° de la LES, los planes de
estudio de estas carreras “deberán tener en cuenta los contenidos curriculares
básicos y los criterios sobre intensidad de la formación práctica que
establezca el Ministerio de Cultura y Educación, en acuerdo con el Consejo de
Universidades”, se terminaron homogeneizando innecesariamente las carreras
reguladas por el Estado, cercenando la autonomía académica e institucional de
las universidades a las que refieren los artículos 29° y 42° de la LES. Cabe
destacar que la regulación es sobre actividades específicas entre los alcances
de un título y no sobre el conjunto de los trayectos formativos y planes de las
carreras.
c)
Por otra parte, la reserva de la totalidad de alcances de los títulos que
pudieran comprometer el interés público, fue dejando sin alcances a otras
titulaciones de campos afines no incluidas en esa categoría (véase punto 5). En
efecto, se llegaron a reservar a ciertos títulos acciones como “intervenir en
equipos multidisciplinarios” en el campo objeto de esa titulación, lo que
impedía que cualquier otro título no regulado pudiera contar con el mismo
alcance, lo que contradice, como es evidente, el principio mismo de
multidisciplinariedad. Asimismo, muchas titulaciones reguladas reservaron la
actividad “desempeñar la docencia en todos los niveles de enseñanza” en el
campo respectivo, inhibiendo incluso que las carreras con titulación docente
incluyeran este alcance, hasta que fueron finalmente incluidas en el artículo
43° de la LES. Incluso llegaron a reservarse actividades como asesorar en la
formulación de políticas o participar en la elaboración de leyes vinculadas con
el objeto de la titulación, impidiendo así que otras titulaciones no reguladas
incluyeran actividades similares entre sus alcances. En un extremo de esta
distorsión, el Ministerio de Educación, para otorgarles la validez nacional,
obligó a muchas licenciaturas enmarcadas en el art. 42°, a incluir en sus
planes de estudio la aclaración de que todos los alcances de esos títulos
podían ejercerse sólo bajo la supervisión de un ingeniero en el área
correspondiente.
d)
Como consecuencia de la limitación en la posibilidad de carreras no reguladas
de definir sus alcances sin superponerse con actividades reservadas a títulos
regulados, comenzó a registrarse un aumento en las solicitudes de ingreso de
titulaciones al artículo 43°, como medida para proteger el campo profesional.
e)
De esta manera se distorsionó el sentido de este artículo, dirigido a
garantizar la custodia del interés público para un grupo de actividades que,
según se puede leer en la LES, debían ser fijadas con “carácter restrictivo”.
Puede decirse que el artículo fue leído, y en parte utilizado, como una
protección a los intereses de ciertas profesiones, cuando su función es la
protección del interés social en función de asegurar, mediante la supervisión
del Estado, la idoneidad en la formación para ciertas actividades profesionales
identificadas como “reservadas” en función del riesgo que esas intervenciones
pueden implicar
11.
Frente a esta situación, el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) comenzó a
trabajar desde hace varios años en una interpretación más precisa del artículo
43° que permitiera distinguir, en una titulación regulada, las intervenciones
profesionales que podían provocar riesgo directo (tal como lo prevé la ley),
del resto de los alcances de esos títulos. De este modo, del conjunto de
habilitaciones profesionales de estas titulaciones, solo un subconjunto muy
restringido debe ser definido por el Ministerio de Educación en acuerdo con el
Consejo de Universidades, mientras que los restantes alcances corresponden que
los defina cada universidad en ejercicio de su autonomía y de acuerdo con sus
propósitos, perfil y política institucional. Este criterio se plasmó en el
Acuerdo Plenario N° 123/13 del Consejo de Universidades.
12.
Una vez acordada esta interpretación, desde el CIN se procedió a revisar las
actividades reservadas vigentes por campo de ejercicio profesional,
considerando a la vez los alcances de carreras regidas por el artículo 43° y
las regidas por el artículo 42° que compartían el mismo campo de actuación. En
este trabajo se mantuvo un diálogo permanente con asociaciones de facultades y
carreras y se contó con el asesoramiento de expertos propuestos por distintas
universidades en cada área.
13.
El resultado de este trabajo se sometió a la consideración del Consejo de
Universidades que es el máximo órgano de coordinación y consulta para la
formulación de las políticas generales en materia universitaria previsto en el
capítulo 7 de la LES.
14.
Una vez aprobada la reformulación de las actividades reservadas en el marco del
CU, se elevó el acuerdo plenario correspondiente para que el Ministerio de
Educación emitiera la resolución.
EN SÍNTESIS
La
resolución 1254/2018 del Ministerio de Educación de la Nación NO recorta los
alcances de ningún título ni cercena la habilitación profesional. Lo que hace
esta resolución es LIMITAR las actividades reservadas a aquellas intervenciones
profesionales que comportan riesgo para el bien público.
La
Resolución 1254 solo adecúa las actividades reservadas de las carreras regidas
por el artículo 43° de la LES, en función del criterio de “actividades que
comportan riesgo” según la siguiente condición: el riesgo es efecto emergente
de la actuación prescriptiva del profesional e involucra su actuación directa o
mediada, pero bajo su responsabilidad en todo o en parte de las acciones.
Estas
actividades NO indican todo lo que un profesional está habilitado a realizar.
Solo aquello que, por su riego potencial, amerita tutela pública
El
principal efecto de esta resolución es que preserva la atribución de cada
universidad de definir los alcances de las titulaciones que emite, con
excepción de ese conjunto de actividades reservadas -ahora limitado y definido
con mayor especificidad- que debe ser aprobado por resolución ministerial con
acuerdo del CU.
En
concreto esto significa que esas titulaciones podrán seguir teniendo los mismos
o más alcances que los que tenía (según lo decida cada universidad) y que solo
un subconjunto de esos alcances será considerado como actividad reservada a esa
o a otras titulaciones reguladas.
También
recuperarán mayor autonomía en la definición de sus planes de estudio y
formación, respetando su perfil institucional, en la medida en que la
acreditación de carreras debe tomar como referencia el subconjunto de las
actividades reservadas
En
contraposición, las carreras no reguladas recuperarán la posibilidad de definir
con mayor amplitud los alcances que son pertinentes al perfil, los
conocimientos y las capacidades que tales títulos certifican.
La
revisión de las actividades reservadas no afecta las habilitaciones
profesionales de las carreras incluidas dentro del artículo 43° de la LES, si
son mantenidas dentro de los alcances de los títulos, que, como debe
recordarse, son competencia de la universidad que lo emite
Es
necesario advertir que defender que todos los alcances de una titulación
regulada deben reservarse a ese tipo de titulaciones (tal como ocurría hasta
ahora), favorece la imposición de intereses sectoriales y a veces corporativos,
que pretenden hegemonizar un campo de desempeño profesional en detrimento de
otras titulaciones y carreras que comparten ese campo. Desconoce, además, el
derecho de las universidades a crear títulos, el proceso de complejización del
sistema de carreras, así como la emergencia de nuevos campos de formación. Por
último, conduce a la limitación de la autonomía de las universidades para
establecer los alcances de las titulaciones que emite.
Consejo
Interuniversitario Nacional
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